最近，國(guó)資委召開境外產(chǎn)權(quán)管理座談會(huì)。盡快完善境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理辦法，成為會(huì)議共識(shí)。

國(guó)資委副主任李偉在會(huì)上表示，國(guó)資委成立6年多來(lái)，境內(nèi)產(chǎn)權(quán)管理已經(jīng)逐步走向規(guī)范化和程序化，隨著“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，央企的境外資產(chǎn)規(guī)模日益擴(kuò)大，但相應(yīng)的管理制度仍較為缺乏，潛在風(fēng)險(xiǎn)不可忽視。為適應(yīng)新形勢(shì)，應(yīng)盡快研究制定相關(guān)管理辦法，使境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理有法可依、有章可循。

境外國(guó)資體量龐大

“境外國(guó)資”這個(gè)概念指向的不僅是境外國(guó)資企業(yè)，也包括行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位在境外設(shè)立的機(jī)構(gòu)。境外國(guó)資至少有兩個(gè)層面：第一個(gè)層面是中央一級(jí)，包括國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的、財(cái)務(wù)關(guān)系直接隸屬于財(cái)政部的境外一級(jí)企業(yè)；國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的全國(guó)性公司直屬的境外機(jī)構(gòu)；國(guó)務(wù)院授權(quán)部門批準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院各部門、各直屬機(jī)構(gòu)、各事業(yè)單位及全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的直屬公司、企業(yè)；專業(yè)銀行總行、保險(xiǎn)總公司、國(guó)家級(jí)非銀行金融機(jī)構(gòu)在境外設(shè)立的機(jī)構(gòu)。第二個(gè)層面是地方一級(jí)，包括各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市的直屬企業(yè)、事業(yè)單位等設(shè)立的境外機(jī)構(gòu)。

這樣算下來(lái)，境外國(guó)資就是一個(gè)非常龐大的數(shù)字。有媒體稱，僅2007年就已高達(dá)上萬(wàn)億元人民幣。但這個(gè)數(shù)字還不是最權(quán)威的統(tǒng)計(jì)。

除了分布廣，這些企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也十分復(fù)雜，比如1997之前在香港上市的紅籌股多數(shù)是由國(guó)有企業(yè)收購(gòu)香港中小型上市公司后改造而成的，還有一部分是部分省市或大型國(guó)有企業(yè)將其在香港的窗口公司改組并在香港上市后形成的。1997年之后，紅籌股主要是通過(guò)在英屬維爾京群島或開曼群島 設(shè)立離岸公司的方式實(shí)現(xiàn)境外上市，比如中國(guó)移動(dòng)、中海油等，它們一般有三級(jí)或四級(jí)企業(yè)架構(gòu)。在這兩種企業(yè)架構(gòu)下，底層的境內(nèi)國(guó)有企業(yè)都相應(yīng)變?yōu)橥馍酞?dú)資或控股企業(yè)。

如何對(duì)數(shù)額巨大的境外國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，這一問題早在上個(gè)世紀(jì)90年代就已經(jīng)提出了。1992年時(shí)，國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局、財(cái)政部、國(guó)家外匯管理局就聯(lián)合制定了《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》。細(xì)則稱，境外國(guó)資不僅必須申辦境外國(guó)資產(chǎn)權(quán)登記并報(bào)有關(guān)部門存檔，而且任何流轉(zhuǎn)、變動(dòng)都必須申報(bào)登記并上報(bào)存檔。

這一細(xì)則，成為監(jiān)察中國(guó)境外國(guó)資的最初依據(jù)，并且也從這一年的產(chǎn)權(quán)登記檢查開始，采取了延續(xù)至今的填報(bào)《境外國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記表》的檢查形式。

1999年，《境外國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》頒布，首次明確了政府與企業(yè)在國(guó)有資產(chǎn)管理方面的權(quán)利與義務(wù)，強(qiáng)化了政府所有權(quán)監(jiān)督職能和約束機(jī)制。但當(dāng)時(shí)對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)管理的長(zhǎng)期缺位，境外國(guó)資的管理并未能取得明顯成效。直到2003年國(guó)資委成立后，境外國(guó)資登記工作得以細(xì)化。

中航油事件暴露漏洞

讓有關(guān)部門真正意識(shí)到境外國(guó)資監(jiān)管重要性的還是2004年發(fā)生的“中航油事件”。2004年10月，中航油新加坡公司由于負(fù)責(zé)人陳久霖違反國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)行石油期權(quán)投機(jī)，造成5.54億美元的國(guó)有資產(chǎn)損失。

繼中航油事件后，又接連發(fā)生中儲(chǔ)銅、國(guó)儲(chǔ)棉等事件，讓境外國(guó)資監(jiān)管問題變得更加突出。

從一系列案例來(lái)看，境外國(guó)資流失主要分“無(wú)意”和“故意”兩種。比如首鋼收購(gòu)秘鐵事件，就是因?yàn)閷?duì)國(guó)外相關(guān)制度和法律環(huán)境不了解，而造成的境外國(guó)資意外流失。1992年，北京首都鋼鐵公司斥資1.18億美元收購(gòu)秘魯鐵礦股份有限公司，并在不了解當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法律的情況下，同企業(yè)工會(huì)組織簽訂了多達(dá)35項(xiàng)的福利條款協(xié)議，同意給予首鋼秘鐵職工及其家屬全部享有免費(fèi)醫(yī)療、免費(fèi)教育、免費(fèi)居住和免費(fèi)水電等福利待遇。這些要求不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于秘魯法律的要求，而且高于發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)法律的要求，企業(yè)為此付出了高昂的成本。

而天龍集團(tuán)謝鶴亭貪污公款案，則是典型的故意為之。廣東省天龍集團(tuán)公司總經(jīng)理(副廳級(jí))謝鶴亭為了用錢方便，在香港成立了“日明實(shí)業(yè)有限公司”，自任該公司董事長(zhǎng)，并委派一名親信出任總經(jīng)理。作為廣東省天龍集團(tuán)公司的駐港企業(yè)，“日明”變成了謝鶴亭侵吞國(guó)有資產(chǎn)最好的“道具”。謝鶴亭的重大經(jīng)濟(jì)犯罪造成直接經(jīng)濟(jì)損失2億多元，資金沉淀5.45億元，天龍集團(tuán)公司資不抵債4315萬(wàn)元。

盡管流失的形式多種多樣，但境外企業(yè)負(fù)責(zé)人權(quán)力過(guò)大且沒有監(jiān)督，是導(dǎo)致國(guó)資境外流失的主因。行家分析，不只是財(cái)務(wù)或投資監(jiān)管漏洞會(huì)造成境外國(guó)資的流失，由于監(jiān)管缺位，在境外國(guó)資轉(zhuǎn)讓中同樣存在隱性漏洞，如一些境外國(guó)資機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、管理不完善，給內(nèi)部人控制、化公為私等行為提供了可乘之機(jī)，同樣造成了境外國(guó)資大量流失。

新形勢(shì)下更須健法

“中航油事件”發(fā)生后，2005年8月，國(guó)務(wù)院國(guó)資委統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)局受命對(duì)央企境外機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)、投資和財(cái)務(wù)情況進(jìn)行更完全的統(tǒng)計(jì)。2005年11月22日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委發(fā)布“283號(hào)文”，要求中央各集團(tuán)公司建立境外子企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，并將數(shù)據(jù)庫(kù)抄送國(guó)資委。

2007年4月，財(cái)政部、國(guó)資委、商務(wù)部、國(guó)家外管局等部委聯(lián)合展開對(duì)海外國(guó)有資產(chǎn)的全面產(chǎn)權(quán)登記檢查。這次檢查不僅包括中央國(guó)企的境外資產(chǎn)，還同時(shí)包括對(duì)國(guó)家部委、各直屬機(jī)構(gòu)、各事業(yè)單位及全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體設(shè)立的駐外機(jī)構(gòu)，專業(yè)銀行總行、保險(xiǎn)總公司、國(guó)家級(jí)非銀行金融機(jī)構(gòu)在境外設(shè)立的機(jī)構(gòu)。登記檢查主要涉及四項(xiàng)內(nèi)容：一、是否按規(guī)定申辦境外國(guó)有資產(chǎn)開辦產(chǎn)權(quán)登記、變動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記；二、境外國(guó)有資產(chǎn)的增減變動(dòng)情況及其審批手續(xù)是否完備；三、境外國(guó)有資產(chǎn)的安全、保值增值情況；四、境外國(guó)有資產(chǎn)的合法權(quán)益是否受到侵害。對(duì)于資產(chǎn)的安全性監(jiān)察是其中非常重要的一環(huán)。

目前，中央企業(yè)在境外產(chǎn)權(quán)管理方面已探索出一些行之有效的做法，如在投融資和財(cái)務(wù)資金方面實(shí)行統(tǒng)一集中管理，在人事方面采取集團(tuán)直接派駐和人才屬地化相結(jié)合的方式等。

商務(wù)部研究院研究員梅新育透露，央企對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)管，一般有兩種渠道，一個(gè)是通過(guò)子公司董事會(huì)進(jìn)行監(jiān)管，另一個(gè)就是財(cái)務(wù)監(jiān)管?！耙?yàn)槲覀兙惩馍虡I(yè)性機(jī)構(gòu)目前絕大多數(shù)還只能劃入中小企業(yè)行列，采用董事會(huì)這種方式成本過(guò)分高昂，所以對(duì)境內(nèi)外母子公司財(cái)務(wù)監(jiān)管的問題是重點(diǎn)?！泵沸掠f(shuō)。

但今天，不少國(guó)企海外投資仍在產(chǎn)生損失，再度反映出監(jiān)管還有改進(jìn)空間，境外產(chǎn)權(quán)管理制度整體上仍不健全，迫切需要出臺(tái)相關(guān)法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。

隨著中國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放和積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，中國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資將逐步擴(kuò)大，中國(guó)國(guó)有企業(yè)駐外機(jī)構(gòu)和境外企業(yè)會(huì)越來(lái)越多。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，企業(yè)可以在更大的范圍和更廣的領(lǐng)域合理配置資源，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也將更加充分和空前激烈。除了此前產(chǎn)業(yè)投資所積累的資產(chǎn)外，近幾年央企境外上市加速、金融投資活躍使得央企的境外資產(chǎn)也逐漸延伸至金融領(lǐng)域，不過(guò)，這一系列舉動(dòng)同時(shí)也將境外國(guó)有資產(chǎn)暴露在金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)之下。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜的情況下，強(qiáng)化境外國(guó)資管理顯然具有特別重要的意義和更強(qiáng)烈的緊迫性。

據(jù)悉，目前國(guó)家有關(guān)部門正積極地?cái)M定修改的境外投資管理?xiàng)l例規(guī)章。新的規(guī)定將充分體現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理改革和投融資體制改革的方向，既賦予企業(yè)境外投資決策更大的自主權(quán)，又引導(dǎo)境外國(guó)資減少投資失誤，防止境外國(guó)資管理失控，以利國(guó)企更好地“走出去”。還有專家建議，國(guó)資委應(yīng)該下設(shè)一個(gè)專門的部門來(lái)監(jiān)管境外國(guó)資，比如成立一個(gè)境外資產(chǎn)管理部，并且應(yīng)該形成一套統(tǒng)一的境外資產(chǎn)監(jiān)管模式。